Habitat International Coalition

INDICE

Introducción
Antecedentes
Inversión en vivienda como porcentaje del PIB (1988-2002)
Resumen de resultados del análisis microeconómico
Forma de producción de la vivienda
Conclusiones y recomendaciones

INTRODUCCIÓN

El fideicomiso “Fondo de Desarrollo Científico y Tecnológico para el Fomento de la Producción y Financiamiento de Vivienda y el Crecimiento del Sector Habitacional” constituido por la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI) y el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) para apoyar proyectos de investigación científica y tecnológica en materia de vivienda, convocó a principios del año 2003 a instituciones publicas y privadas, así como a particulares[1] a presentar propuestas de investigación que correspondieran a las demandas del sector vivienda.

En el concurso resultó finalista el proyecto denominado “Dimensión e impactos macro y micro-económicos de la producción social de vivienda en México” propuesto por la Universidad Autónoma Metropolitana a través del Programa Universitario de Estudios Metropolitanos, teniendo como objetivo principal el de estimar y evaluar la dimensión e impactos económicos de la producción social de vivienda.

Para lograr el objetivo, la investigación se dividió en dos apartados: el primero relacionado con el análisis macroeconómico de la producción de vivienda en el país y la participación de la producción social en la misma, y un segundo apartado relacionado con el análisis de casos particulares de producción social de vivienda con el propósito de estimar los impactos y las dimensiones microeconómicas de este tipo de producción habitacional.

Antecedentes

En México, como en otros países de Latinoamérica, se estima que entre un 50% y un 75% del inventario de vivienda[2], así como muchos de los componentes del hábitat son producidos al margen de los sistemas financieros de los sectores público y privado. En este contexto, una parte importante de la demanda de vivienda ha sido resuelta por parte de la propia población al edificar de manera individual, mediante procesos de autogestión y auto producción al margen de los mecanismos del mercado formal.

De acuerdo con el Programa Sectorial de Vivienda 2001 – 2006, en el año 2000 cerca de un 70% de la población económicamente activa ocupada percibía ingresos de hasta 3 veces el salario mínimo, situación que no les permitía tener acceso al mercado habitacional formal.Este segmento de la población ocupada representa, a su vez, el 68.6 % de las necesidades anuales de vivienda nueva en el país, porcentaje que se incrementa al 83% al incorporar a los trabajadores con ingresos de hasta 5 salarios mínimos.[3]

Ante la oferta insuficiente en el mercado habitacional formal, dadas las restricciones financieras y operativas de los organismos e instituciones que operan en este mercado frente a las condiciones prevalecientes en materia de ingreso y empleo de la población, una parte importante del inventario de vivienda, comúnmente conocida como “Vivienda Social y/o Popular” y que en esta investigación englobamos bajo el término de producción social de vivienda, ha sido y es producida en forma progresiva principalmente por la población de menores ingresos, como se verá en el capítulo siguiente.

Es importante mencionar que la solución social a la carencia de vivienda no es un paliativo o una respuesta transitoria a una carencia permanente, sino que es, desde el punto de vista de sus habitantes, tal vez la mejor vía que pueden seguir para poseer una vivienda útil, aunque es claro que se trata de una forma de producción habitacional que es necesario apoyar de manera muy decidida en los aspectos técnicos, legales, normativos y financieros.

El Banco Mundial, en su reporte sobre la vivienda para la población de bajos recursos en México, menciona tres grandes razones por las cuales esta población recurre a la producción social de vivienda: “Las familias de bajos ingresos optan con frecuencia por la vivienda informal debido a tres razones principales. Primero, el sector formal usualmente ofrece vivienda como un producto completo y terminado, mientras que el sector informal ofrece la oportunidad de viviendas progresivas y autoconstruidas. Segundo, obtener una vivienda en el sector formal normalmente requiere contratar una hipoteca que conlleva la obligación de pagos mensuales durante un largo periodo de tiempo. El sector informal, en cambio, se basa en un sistema en el que se avanza en la construcción conforme se dispone de recursos, lo que le permite a los residentes hacer ajustes en cualquier momento de acuerdo con la situación económica de la familia. Tercero, con la obligación de una hipoteca y ante una situación de elevadas y fluctuantes tasas inflacionarias, el comprador en el sector formal enfrenta una condición de beneficio incierto. En el sector informal, por su parte, la vivienda progresiva es siempre un beneficio, posee siempre un valor preciso: puede ser habitada, vendida, rentada o donada como parte del patrimonio familiar, aunque sea una vivienda modesta e incompleta”.[4]

Ante la ausencia de oferta formal para facilitar el acceso a la vivienda a la población de menores ingresos, surgen también los asentamientos humanos irregulares. Muchas de estas urbanizaciones son por lo general de tipo irregular o ilegal, resultado de la ocupación de terrenos, en ocasiones ubicados sobre zonas inadecuadas para el crecimiento urbano, tales como las Áreas Naturales Protegidas, los derechos de vía de ferrocarriles, laderas, zonas minadas, áreas de fuerte pendiente, inundables, etc.; en éstos asentamientos predominan las viviendas precarias y de tipo popular, producto de la construcción progresiva; auto construidas por los propios usuarios de manera individual, la mayoría de las veces sin ningún apoyo. En estas viviendas se presentan, al menos durante las etapas iniciales de construcción, condiciones mínimas de habitabilidad, en tanto que en ellas predominan los materiales no duraderos de construcción, además de que se conforman por un solo cuarto que es utilizado para usos múltiples.

La consolidación de los asentamientos humanos irregulares en ocasiones se prolonga durante años, en tanto que la introducción de la infraestructura básica y el equipamiento por parte del gobierno tardan en llegar. Ello se debe en gran medida a la situación jurídica de los predios (ilegales), así como a las condiciones físicas que muchas veces implica su ubicación (topografía accidentada y tipo de suelos) que hacen que se dificulte la introducción de los servicios, además de que resulte mucho más costosa, de ahí que se continúen considerando asentamientos incompletos.

En respuesta a la ausencia o franca insuficiencia de una oferta formal de vivienda social, han surgido nuevas modalidades de producción y de gestión social organizada para producir la vivienda, iniciativas por parte de la población civil organizada para construir y mejorar sus viviendas y sus barrios.

A pesar de que los procesos de autoconstrucción de vivienda son más lentos en comparación con la adquisición de una vivienda nueva en cuanto a la obtención del producto final, es decir, a contar con la vivienda completa, es necesario reconocer que el mecanismo ha contribuido a satisfacer las demandas de vivienda y que los créditos otorgados ocasionalmente son acordes con la capacidad de pago de los usuarios.

Durante los años de 1980 a 2003, los organismos públicos y privados de vivienda otorgaron poco más de 4.9 millones de créditos para adquirir o construir una vivienda completa nueva, poco más de 900 mil créditos para iniciar una vivienda o adquirir un lote con servicios y 3.1 millones de créditos para realizar mejoras en las viviendas. De esta forma, durante esos casi 25 años el sistema oficial de financiamiento a la vivienda contribuyó a que el inventario habitacional mexicano creciera en 5.8 millones de nuevas viviendas de diferentes tipos.La inversión total en vivienda representa comúnmente alrededor del 4.5% del PIB de una nación, y México no es la excepción. Lo que resulta muy notorio en el caso mexicano es la baja participación de la inversión institucional en ese mercado, sin considerar los puntos de fluctuación extrema, como en 1992-1993 y 1997-1998, años que expresan, en muchos sentidos, el impacto económico de los ciclos políticos en el país.

En la Gráfica se muestra la participación de la inversión en vivienda en el PIB de cada año. La producción social de vivienda representa el 1.1% del PIB en 2002, cifra muy similar a la de la inversión institucional ese mismo año (1.2%) y la mitad de lo que significa la inversión de particulares (2.2%). Visto desde otro ángulo, el ahorro que realizan las familias de menores recursos para financiar su propia vivienda equivale al 1.1% del PIB, prácticamente la misma cantidad de recursos que son empleados en la totalidad del sistema financiero para la vivienda en el país.

Es importante mencionar que la inversión privada realizada por particulares y la inversión social en vivienda muestran un comportamiento mucho más estable a lo largo del tiempo que la inversión realizada por el sector institucional ya que éste se ve afectado por condicionantes políticas y presupuestales, en el caso de los organismos e instituciones públicos, o por las condiciones de estabilidad en los mercados financieros, como en el caso de las instituciones bancarias privadas.

Las variaciones tan severas que se registran en la inversión institucional se explican, para la primera mitad de los años noventa, por el auge y posterior caída en los mercados hipotecarios atendidos por las instituciones bancarias, mientras que la recuperación de fines de esa década y principios de la actual obedecen al impulso que ha recibido el financiamiento habitacional por parte de los gobiernos respectivos. Como se observa, la inversión de particulares muestra un comportamiento más estable que el de la inversión institucional e incluso ha seguido trayectorias contrarias a la de esta última, por ejemplo en 1992 y 1995.

Inversión en vivienda como porcentaje del PIB, 1988-2002

Fuente: INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México, Cuentas de Bienes y Servicios, 1988-2002, México, 2004, y CONAFOVI, Estadística de vivienda, varios años.

RESUMEN DE RESULTADOS DEL ANÁLISIS MICRO-ECONÓMICO

Para dar solución a sus necesidades de vivienda, la población que vive en las ocho colonias de estudio seleccionadas, en su momento se organizó para conformar agrupaciones de colonos o vecinos, las que posteriormente se relacionaron con organizaciones no gubernamentales (ONG´s), con el objeto fundamental de obtener su apoyo para gestionar el financiamiento para la construcción de sus viviendas ante los institutos locales de vivienda, así como para recibir asesoría de tipo legal en la escrituración de sus terrenos y supervisión técnica para la autoconstrucción de sus viviendas.

Las Ong´s y los colonos organizados lograron que se les otorgaran los créditos para la construcción de sus vivienda. Entre los casos atendidos el 64% se beneficio de los programas de vivienda progresiva, entre ellos el de Pie de casa (2% de los créditos); 19% de los casos se beneficiaron del programa de mejoramiento; otros créditos otorgados se relacionaron con los programas de vivienda terminada y de vivienda nueva en lote familiar, cada uno representó el 8%. Cabe comentar que en todos los casos se trata de intervenciones habitacionales en predios individuales, en ningún caso de condominios verticales. Así mismo, se trata de casos donde las familias habían adquirido con anterioridad los predios donde se realizaron las acciones de construcción y/o mejoramiento de las viviendas, en ningún caso los créditos fueron empleados para la producción y adquisición del suelo.

Los casos de estudio, destacan por ser asentamientos populares resultado del poblamiento paulatino y la producción social del hábitat, donde los vecinos fueron quienes construyeron sus viviendas, así como parte de las redes de los servicios básicos y algunos de los equipamientos necesarios.

A partir de las acciones de mejoramiento y/o ampliación, las viviendas presentan actualmente las siguientes características:

84% consolidación alta o media (con separación de dormitorios y con espacios complementarios)
90% están construidas con materiales permanentes
97% en buen estado de conservación externa
94% con función adecuada de las instalaciones hidráulicas, eléctricas y de gas
92% cuentan con agua potable dentro de la vivienda, el 8% restante dispone del liquido dentro del predio.
91% cuenta con drenaje conectado a la red pública

Una vez que se ejercieron los créditos otorgados, la superficie construida de las viviendas se modificó de manera importante, pasando de 63 m2 que se tenían en promedio en todas las viviendas en estudio cuando aún no se realizaban las acciones de mejoramiento y/o ampliación, a 93 m2 en promedio actualmente. Cada una de las viviendas registró en promedio un incremento de 30 metros de su superficie construida. Por lo anterior, el área libre dentro de los predios disminuyó de 73 m2 en promedio, a 46 m2.

A partir de la obtención de los créditos fue posible también que se construyeran o iniciaran nuevas viviendas en segundos y terceros niveles o en el traspatio de los predios, permitiendo el desdoblamiento habitacional, que en términos urbanos, también se denomina densificación. Este proceso se registró en el 8.5% de los casos encuestados (94 viviendas).

Respecto a la posesión legal de las viviendas se tienen que:

El 95% de los casos estudiados se trata de viviendas propias. Porcentajes menores ocupan los rubros de vivienda en renta, prestada o compartida.
En el 58% de los casos se trata de viviendas que ya fueron pagadas, el porcentaje restante aún se encuentra abonando sus pagos.
37% de los casos ya cuentan con las escrituras de propiedad privada, 19% se encuentra en proceso de escrituración.

FORMA DE PRODUCCIÓN DE LA VIVIENDA

Una vez que las familias obtuvieron los recursos crediticios, tuvieron varias opciones para realizar las obras de ampliación y/o mejoramiento:

·      En el 21% de los casos fueron las familias solas las que realizaron las obras.
·      En el 55% se trato de las familias que contrataron mano de obra especializada.
·      En el 20% se trato de la familia organizada con los vecinos que se organizaron para construir o producir partes y componentes.
·      En el 1% fue la organización y mano de obra especializada.

Por lo que respecta a la compra de los materiales de construcción se tuvo que:

•      75% de las familias los compraron de manera individual en establecimientos de su
elección.
•      En el 14% de los casos la organización negoció precios con distribuidores locales y las familias los adquirieron individualmente.
•      4% la familia lo adquirió de manera conjunta con otros vecino
• El Porcentaje restante no es preciso.

Esta situación permite suponer también, que la producción social de viviendas permitió la detonación de economías locales, no sólo de los comercios establecidos formalmente, como las casas de materiales para la construcción, ferreterías o de material eléctrico, por mencionar algunos, sino también, en los procesos de la economía informal con la contratación de mano de obra especializada que habita dentro de las colonias o en los barrios vecinos, tal como sucede con los albañiles y peones, los electricistas, plomeros, entre otros oficios vinculados a la construcción y mejoramiento de las viviendas.

Por otra parte, en lo relacionado con los servicios de urbanización, en tanto que en las colonias de estudio las obras de construcción de las redes de infraestructura básica parte del gobierno tardaron mucho tiempo en llegar y las necesidades de la gente en cuanto a los servicios eran apremiantes, la sociedad civil que habita en las colonias de estudio en su momento se organizaron para ellos mismos comenzar a construir las redes. El 52% de las familias aportaron recursos económicos, así como fuerza de trabajo para construir las redes básicas de agua potable, drenaje, calles, banquetas, entre otras.

El monto promedio de las aportaciones fue de alrededor de 1,442 pesos por familia, aunque ésta vario dependiendo de la colonia que se tratara. En horas-hombre se aportaron en promedio 67 jornadas de trabajo.

Los vecinos se organizaban por lo general para trabajar los días sábados o domingos en jornadas de 6 o 7 horas. Las labores vecinales se prolongaron a lo largo de dos años en promedio, evidentemente sin recibir ingreso alguno.

El trabajo de los pobladores no sólo se reflejó en la aportación de mano de obra, sino que implicó también largas jornadas para lograr la coordinación, hubo necesidad de conformar consejos de colaboración vecinal, comités de obra por cooperación y las jornadas vecinales para la limpieza de terrenos y calles, excavación, construcción, etc.

Para la construcción de los equipamientos urbanos de apoyo (escuelas, clínicas, canchas, etc.) también se hicieron aportaciones, aunque el número de familias que hicieron este tipo de aportación fue menor que en el caso de la infraestructura. Solamente el 15% de las familias hicieron esta cooperación. El monto promedio de las aportaciones fueron de 623 pesos por familia y 30 jornadas de trabajo durante casi 2 años. Los recursos, tanto económicos, como de mano de obra, también fue variado.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONESA

A partir de los resultados generales que arroja esta investigación, tanto en el orden macroeconómico, al estimar que una importante proporción de las viviendas que integran el inventario actual en el país ha surgido mediante procesos de producción social, como en el micro-económico, al observar que existen experiencias exitosas demostrativas de colonias surgidas mediante procesos de autoconstrucción que registran construcciones de alta calidad y buenas condiciones de habitabilidad, podemos concluir que la producción social de vivienda contribuye significativamente a resolver las necesidades de la población, principalmente la de bajos ingresos,, al atender la demanda de vivienda que el gobierno por si solo no puede resolver debido a carencias presupuestales y prioridades distintas, entre muchos otros factores.

Pese a sus múltiples limitaciones, la producción social de vivienda presenta múltiples ventajas, siempre que su diseño y construcción sean asesorados y supervisados técnicamente por especialistas en la materia; entre sus mayores ventajas se pueden citar:

-       Logra resolver las demandas de los sectores sociales que no pueden acceder a la oferta del mercado inmobiliario o a los programas que promueven las instituciones oficiales.

-       Evita la espera durante varios años de la aprobación de un crédito para obtener una vivienda terminada, así como largos proceso de gestiones inútiles de créditos para vivienda.

-       La construcción de la vivienda es vista como una necesidad sin fines de lucro-       Implica bajos costos indirectos al reducir tareas y costos administrativos en la fase de producción de la vivienda.

-       Detona economías locales en la industria de la construcción, así como en otros sectores complementarios, además de estimular el mercado nacional.

-       Favorece la movilización de múltiples recursos técnicos, sociales y culturales-       Fomenta la participación comunitaria y la organización social.

-       Favorece el desarrollo de la capacidad creativa, técnica y administrativa de las comunidades.

-       Promueve el uso y experimentación de nuevas practicas, muchas veces a favor de la sustentabilidad ambiental urbana.

-       Genera en la población mayor conciencia sobre los problemas urbanos

-       Garantiza el reconocimiento social de los diversos actores, particularmente la capacidad y el trabajo de los jóvenes y las mujeres.

-       Permite a las familias tener una vivienda conforme a su gusto y capacidad económica en cuanto a diseño arquitectónico, y tamaño de la misma.

-       La posibilidad de crecer, tanto en superficie construida, como en la calidad de los acabados, permite que la vivienda se aprecie o revalorice a través del tiempo por la inversión acumulada.

A pesar de las múltiples ventajas que implica la producción social de vivienda, existen un sin número de factores que limitan y condicionan su practica, entre ellos, algunas de los más importantes son:

-       La falta de reconocimiento legal, político y administrativo.

-       La carencia de instrumentos legales, financieros, administrativos y operativos para apoyarla y cuando llegan a existir, la imposición de requisitos, normas y procedimientos contrarios a su lógica productiva.

-       Recursos limitados y condiciones financieras incompatibles con las formas de producción y la capacidad económica de quienes optan por la autogestión.

-       Falta de apoyos para desarrollar su capacidad productiva y sistematizar su propia experiencia.

-       Falta de acceso a información en campos estratégicos para su desarrollo: planes, programas y legalidad vigente.

-       Falta de asesoría técnica, por lo que en la practica es frecuente que quienes recurren a la autoconstrucción utilicen tecnologías inadecuadas.

-       Falta de utilización de sistemas constructivos y materiales adecuados.

A partir de la situación antes señalada, y del reconocimiento de todas las potencialidades que representa la producción social de vivienda, se considera pertinente fortalecer este sistema de producción; los retos exigen la participación activa de todos los actores que en él participan, en primera instancia de las dependencias de la administración pública en sus diferentes ordenes de gobierno, de los propios productores de vivienda, así como de las organizaciones académicas, profesionales, no gubernamentales y de cooperación internacional; y en segunda instancia, de muchos otros actores que inciden directamente e indirectamente en el sistema.

A modo de recomendación se propone fortalecer y promover las siguientes acciones:

-       Profundizar en el estudio y registro de información relacionada con la producción social de vivienda, tanto en términos estadísticos para estimar con mayor exactitud el número de unidades generadas mediante este proceso, así como en el impacto que representa en la economía nacional, particularmente en variables como son la inversión mínima requerida por unidad, el número de empleos que genera, la contribución al PIB, la activación de la planta productiva, entre otras variables

.-       Como responsabilidad del Estado, promover políticas e instrumentos que faciliten la adquisición de suelo en el mercado y la producción social de vivienda.

Entre los instrumentos reviste gran importancia el establecimiento de mecanismos financieros, así como el impulso de estímulos fiscales a la producción social de la vivienda.

En la creación y diseño de los instrumentos para estimular la producción social de vivienda será indispensable la participación de organizaciones y colonos con experiencia en el tema, así como de agencias multilaterales para el desarrollo.

-       Impulsar programas y proyectos de producción social de vivienda, entre ellos y de manera importante, los relacionados con las reservas territoriales y la adquisición del suelo, tanto de forma individual, como colectiva.

De suma importancia será difundir entre los productores sociales el contenido de los programas de desarrollo urbano, en particular de lo que establecen en materia de reservas territoriales y de los usos de suelo permitidos.

-       Impulsar la creación de entidades y organismos institucionales capaces de asesorar y supervisar a los productores de vivienda social, así como de gestionar subsidios y/o créditos para la ampliación y mejoramiento de las viviendas.

Será responsabilidad de estos organismos la difusión y desarrollo de sistemas constructivos adecuados a la producción social: materiales, componentes, técnicas, etc.; así como la capacitación y el apoyo técnico.

Será indispensable también, el reconocimiento legal de las organizaciones no lucrativas de asistencia técnica por parte del Estado.

-       El establecimiento de convenios por parte de la administración pública con los productores y distribuidores de insumos para la construcción, en particular para negociar y mejorar los precios de los materiales.

[1] Inscritos en el Registro Nacional de Instituciones y Empresas Científicas y Tecnológicas.

[2] ORTÍZ, Enrique. “ Notas sobre la producción social de vivienda. Elementos básicos para su conceptualización e impulso”. 2004. p. 36.

[3] SEDESOL-CONAFOVI. Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006, página 45.

[4] Banco Mundial, “Mexico Low Income Housing. Issues and Options”, Reporte No. 22534-ME, septiembre de 2002, Vol. I, pág. Vi (traducción propia).